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대통령 중심제

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大統領制
presidential system



1. 소개2. 특징3. 장점4. 단점5. 대통령제는 '민주주의'에 적합한가?6. 대통령 중심제를 시행하는 국가
6.1. 애매한 경우
7. 관련 문서

1. 소개[편집]

"통치하되 군림하지 않는다."[1]


대통령제 또는 대통령 책임제라고도 한다. 이 제도는 미국에서 시작되었다.

권력 분립의 원리에 기초를 두고 입법부, 행정부, 사법부, 특히 입법부와 행정부 상호간에 견제와 균형을 통해서 권력의 집중을 방지하고 국민의 자유와 권리를 최대한 보장하는 현대 민주국가의 정부 형태이다.

미국이 영국에서 막 독립하였을 때, 군주가 없었기 때문에 선출된 군주라는 개념의 연방 대통령(President)을 만들었다. 이로서 의장이라는 President가 대통령의 의미를 가지게 되었다. 그리고 국민이 대통령과 의회 의원을 모두 선출함으로써 이원적 정통성(Dual Legitimacy)을 부여한다.

즉 군주제의 폐단인 장기 집권과 세습을 해결하기 위해 군주를 국민들이 직접 뽑고 임기를 한정하는 대신 과거 군주의 권한에 해당하는 수준의 권력을 부여했다고 보면 된다. 즉 마음만 먹으면 전쟁을 할 수도 있고 국가 정책을 자기 방식대로 집행할 수도 있는 것이다. 다만 현대 국가에서는 군주의 권력을 제한하기 위해 법에 기반을 두도록 하고 그 법을 국회가 제정하며, 형벌 부과 등은 대통령이 아니라 법원이 결정하고 집행하도록 하여 권력을 분리하고 있다. 즉 대통령은 자기 마음대로 통치를 할 수 있지만, 언제까지나 법에 기반을 두고 그 안에서 마음대로 한다는 뜻이며, 누군가를 잡아 가둘 때도 자기가 못 가두고 검찰을 시켜 기소한 다음 법원에 판단을 맡겨야 한다는 뜻.

2. 특징[편집]

  • 행정부는 그 성립 또는 조직에서 입법부인 의회로부터 독립해 있는 것이 원칙이다. 즉 행정부의 수장(首長)인 대통령은 국민에 의하여 선출되며 정부는 대통령의 자유의사에 따라 조직되는 것이 원칙이다. 나라마다 부통령을 두기도 한다.

  • 행정부는 그 존속이나 지위에서 입법부로부터 독립되어 있다. 즉, 대통령의 의회해산권이 없는 대신 의회의 대통령불신임권을 인정하지 아니한다. 따라서 내각불신임으로 언제든지 갈아치워질 수 있는 총리와 달리 대통령은 그 임기 동안은 국회의 신임을 조건으로 하지 않기에 명실상부한 행정부의 수장으로서 존재한다. 그렇기 때문에 행정부는 자연히 대통령을 중심으로 운영되고 대통령의 임기 동안은 동일정권이 유지되며, 이런 뜻에서 대통령중심제 또는 대통령임기제라는 제도가 유래된 것이다. 특히 미국에서는 대통령에 소속하는 내각(Cabinet)도 법적으로는 대통령의 단순한 보조기관이나 자문기관에 지나지 않으며, 이런 의미에서 미국의 대통령은 명실상부한 독임제 행정부 수장이다.[2]

  • 이 제도 밑에서는 국회의원과 행정부 공무원의 겸임이 인정되지 않는 것이 원칙이다. 즉, 직업공무원에 속하는 행정부 공무원은 물론이고 행정 각 부 장관, 차관과 같은 정치적 공무원(정무직)이라고 하는 행정부 공무원과 국회의원의 겸임이 금지되는 것이 원칙이다. 따라서 실권을 가진 행정부 수장인 대통령도 국회와 대립하는 지위에 있는 만큼 국회의원 겸임이 금지된다. 하지만 대한민국은 의원 내각제적 요소가 있어서 일부 사항이 예외이다. 문서 참고.

  • 이 제도 밑에서는 행정부의 법률제안권이 없고 행정부 공무원의 의회에서의 출석발언권도 인정되지 않는 것이 원칙이다. 미국의 예를 들면, 정부의 법률제안권은, 수권규정이 헌법에 명문화되지 않았기 때문에 인정되지 않는다고 해석되고, 행정부 공무원의 국회 본회의에서의 출석발언의 금지는 엄격한 헌법해석이라기보다는 권력분립을 존중한다는 정치적 입장에서 유래된 것이라 할 수 있다. 역시 대한민국의 경우엔 예외다.

  • 이 제도에서는 의회와 행정부 양자간의 견제와 균형이 강조된다. 그래서 미국에서는 대통령이 법률안거부권(Veto)을 가지는 대신, 의회는 조약의 비준과 고급공무원 임명에 대한 동의권을 가진다. 또 일반적으로 의회는 행정기관의 설치와 활동에 관한 법률제정, 예산심의, 국정조사, 탄핵 등을 통하여 행정부를 견제하고 있다.


이와 같이 대통령제는 무엇보다도 행정부와 국회의 상호적 독립 또는 분리, 즉 권력분립을 그 본질적 요소로 한다. 그러나 현대민주정치의 필연적 현상형태인 정당정치가 발전함에 따라 대통령제의 이러한 권력분립도 변모를 하지 않을 수 없게 되었다. 예를 들면, 미국에서는 양대정당의 발달로 말미암아, 법적인 권력분립주의는 대통령 소속 정당과 의회내 다수당이 같을 경우에는 정당을 통하여 실제로 권력융화주의를 나타내는 듯한 변용을 하고 있다. 그러나 그것은 어디까지나 실제로 지나지 않고, 법적으로는 권력분립주의가 철저히 지켜지고 있다. 그러므로 의원 내각제와 다를 뿐 아니라 대통령의 임기(4년)와 국회 양원의원의 임기(상원의원 6년, 하원의원 2년)의 차이로 말미암아 대통령 소속 정당과 국회내 다수당의 인원이 달라짐으로써 국정의 실제 운용에 있어서도 권력분립의 원리가 전형적으로 나타나는 때가 있다.

3. 장점[편집]

  • 대통령과 의원의 임기가 모두 보장되어[3] 내각제보다 정국이 안정될 수 있고, 대통령의 지도력도 더 강하게 발휘될 수 있다.

  • 국가원수와 내각수반이 동일 인격에 의해서 이루어진다.

  • 유권자의 입장에서 인지적으로 편리하다. 투표권 행사의 결과로 누가 대통령이 될 지 명백히 알 수 있다는 말. 내각제에서는 당내역학관계, 연정 등으로 인해 투표시에 누가 총리가 될 지 정확히 알 수 없음을 생각해보자.

  • 엄격한 3권 분립으로 통하여 1당 독재로 빠질 위험성을 차단할 수 있다.

4. 단점[편집]

  • 현대의 큰 정부는 행정부의 권력이 비대해짐으로서 입법부와 사법부와의 권력 균형이 불균형해지는 결과를 가져올 수 있다.

  • 대통령이 암살, 유고 될 경우의 타격이 크다. 이를 보완하기 위해 부통령 등의 직책이 존재한다.

  • 임기말 레임덕이 빈번하게 일어난다. 특히 단임제의 경우 더더욱 그러하다.

  • 국외자(Outsider)가 출현할 수 있다. 정치적 이력이 전혀 없던 사람이 대중적 인기를 바탕으로 갑툭튀해서 국가원수가 될 수 있다는 것이다. 브라질의 지우마 호세프와 미국의 도널드 트럼프가 대표적인 케이스다.

  • 분점정부(여소야대) 상황일 경우, 대통령이 대통령 역할을 제대로 하지도 못하고 야당의 꼭두각시로 전락할 수 있다.

  • 대통령에 대한 불신임권과 의회해산권이 없기 때문에, 당선 이후 대통령이 미쳐날뛰거나 의회가 폭주해도 견제할 방법이 적다. 법 질서를 파괴하는 수준이 아니라면, 의원도 대통령도 임기 중에 끌어내릴 수 없다.

5. 대통령제는 '민주주의'에 적합한가?[편집]

원래부터 대통령제는 대통령 1인에게 권한이 집중되기 때문에 의원 내각제에 비해 개인 독재의 위험성이 더욱 크다. 정확히는 의원 내각제가 '1당' 독재의 위험이 크다는 주장이 있지만, 이 쪽은 아예 '1인' 독재. 그렇기에 의원 내각제 지지자들은 대통령 중심제를 민주정치와 정당정치가 발달하지 못한 후진국들이나 개발도상국들이 주로 시행하는 제도이며 본질적으로 민주주의와 어울리지 않는 제도라고 주장한다.

실제로 현재 아시아아프리카, 중동, 그리고 과거 남아메리카[4]에 위치한 많은 개발도상국에서 많은 국가 지도자들이 대통령제를 이용해 수십 년간 장기간 집권하면서 독재를 펼치고 있다. 사실 멀리 볼 것도 없다. 당장 대한민국1948년부터 1987년까지 그랬다. 독재자 출현이 쉽다는 점을 대통령 중심제의 결함이라고 바로 단정하기는 어렵지만, 독재 체제를 거부하고 민주주의가 정상적으로 돌아가는 유럽에서도 공화국들인 국가들중 대부분은 의원내각제거나 이원집정부제를 택한 나라들이 많지. 대통령 중심제 국가는 없다고 봐도 무방하다.

그렇기에 선진국 중에서 대통령 중심제를 시행하는 나라는 거의 없다. 사실상 미국과 한국 두 나라 밖에 없다고 해도 무방하다. 하지만 미국은 자타공인 세계 최강국이고, 한국도 그나마 아시아에서 민주주의가 가장 잘 돌아가는 국가라는 걸 보면 제도 문제가 아니라 실행하는 사람 문제라고 볼 여지는 있다. 물론 '시스템이 아니라 사람의 문제'라는 논리만을 밀고 나가면, 세상에 안 좋은 시스템이 없어지므로 조심스러워야 하지만.

자세한 것은 대통령제가 변질된 신 대통령제 문서 참고.

6. 대통령 중심제를 시행하는 국가[편집]

6.1. 애매한 경우[편집]

  • 남아프리카공화국: 대통령이 국가원수이고 정부수반이지만 대통령이 국회에서 간선으로 선출되고 보통 다수당의 대표가 대통령이 된다. 그 외에도 국회의원이 장관직을 겸하고 대통령이 국회를 해산할 수 있는 등 사실상 대통령이 총리 역할을 하는 의원 내각제 국가다.

  • 러시아: 행정부 수반이 대통령이 아닌 총리[5]이기 때문에 일단 이원집정부제 형태를 취하고 있지만 실제로는 이 총리를 대통령이 임명(국회 동의가 필요)하므로 대통령 중심제나 다름없는 모습으로 운영되고 있다.

  • 스위스: 대통령제이기는 하지만 대통령 고유의 통치 권한이 없는 명목상의 국가 대표직에 불과하므로 '대통령 중심제' 라고는 할 수 없다.

  • 중화민국: 러시아와 유사한 사례. 이원집정부제의 총리에 해당하는 행정원장이 행정부 수반이지만 이 나라는 행정원장 임명에 국회 동의조차 필요없다.

  • 프랑스: 대통령의 권한이 강한 이원집정부제다.

7. 관련 문서[편집]


[1] 입헌군주제와 정 반대에 배치되있다. 입헌군주제는 "군림하되 통치하지 않는다."는 방식이다.[2] 단, 의회는 일반적으로 대통령을 포함한 행정부 고위공무원에 대하여 탄핵소추권을 보유하고 있으므로 의회에서 탄핵소추를 결의하면 행정부의 임기가 완전히 보장되는 것은 아니다. 그렇지만 탄핵소추가 곧 직책의 박탈을 의미하는 것은 아니며 제 3의 기관이 탄핵심판을 하여 탄핵여부를 결정하게 된다. 미국을 예로 들때 하원의회가 탄핵소추권을 가지고 있고 상원의회가 탄핵심판권을 가지고 있다.[3] 내각제에 있는 내각불신임권과 의회해산권이 없다.[4] 2016년 현재 남아메리카에는 장기집권중인 독재자는 없다.[5] 비교하자면, 한국 역시 러시아의 총리와 비슷하게 국무총리가 있지만, 한국은 총리가 아닌 대통령이 행정부 수반이다.

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