대통령 중심제

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大統領制
presidential system



1. 개요2. 특징
2.1. 권력의 1인 집중2.2. 행정부의 성립 및 존속의 독립
3. 장점4. 단점5. 대통령 중심제는 '민주주의'에 적합한가?6. 대통령 중심제를 시행하는 국가
6.1. 애매한 경우
7. 관련 문서

1. 개요[편집]

정부형태

국가원수로서의 권한 보유자

행정부 수반으로서의 권한 보유자

대통령 중심제

대통령

대통령

내각책임제

대통령(공화제) 또는 국왕(입헌 군주제)

총리

이원집정부제

대통령

대통령과 총리가 균점


정부 형태 중의 하나다. 대통령이 국가원수로서의 권한과 행정부 수반으로서의 권한을 모두 가진다. 그래서 대통령 중심제라고 부른다. 한국에서는 간단하게 줄여서 대통령제라고도 한다.

내각제와 비교해 볼때 가장 큰 차이는 정부의 임기 보장 여부다. 내각제에서는 총리를 비롯해 내각이 무능할 경우 즉각 해임될 수 있어서(의회의 내각 불신임권) 정부의 임기가 보장되지 않는다. 반면 대통령 중심제에서는 불신임 제도가 없기 때문에, 대통령은 정치적으로 무능해도 해임되지 않고, 다만 중대한 법 위반 행위를 저질렀을 때 탄핵될 수 있을 뿐이다.[1]

삼권 분립의 정신에 기초를 두고 입법부, 행정부, 사법부, 특히 입법부와 행정부 상호간에 견제와 균형에 방점이 찍혀 있다.[2]

이 제도는 미국에서 시작되었다. 미국이 영국에서 막 독립하였을 때, 군주(국왕)가 없었기 때문에 선출된 군주라는 개념의 연방 대통령(President)을 만들었다. 이로써 의장이라는 President가 대통령의 의미를 가지게 되었다. 그리고 국민이 대통령과 의회 의원을 모두 선출함으로써 이원적 정통성(Dual Legitimacy)을 부여한다. 즉 군주제의 폐단인 장기 집권과 세습을 해결하기 위해 군주를 국민들이 직접 뽑고, 임기를 제한하는 대신 과거 군주의 권한에 해당하는 수준의 권력(국가원수로서의 권한과 행정수반으로서의 권한 모두)을 부여했다고 보면 된다. 즉 마음만 먹으면 전쟁을 할 수도 있고 국가 정책을 자기 방식대로 집행할 수도 있는 것이다. 다만 현대 국가에서 대통령의 권한 행사도 법에 기반을 두도록 하고(행정의 법률 종속성), 그 법을 국회가 제정하며, 형벌부과 등은 대통령이 아니라 법원이 결정하고 집행하도록 하여 권력을 분리하고 있다. 즉 대통령은 자기 마음대로 통치를 할 수 있지만, 언제까지나 법에 기반을 두고 그 안에서 마음대로 한다는 뜻이며, 누군가를 잡아 가둘 때도 자기가 못 가두고 검찰을 시켜 기소한 다음 법원에 판단을 맡겨야 한다는 뜻.

2. 특징[편집]

2.1. 권력의 1인 집중[편집]

대통령 중심제에서는 대통령이 국가원수로서의 권한 뿐 아니라, 행정부 수반으로서 권한까지 모두 가진다. 즉 권력이 대통령 1인에게 집중되어 있다. 그래서 대통령 중심제라고 말하는 것이다.

반면 내각제에서는 국가원수로서 권한은 대통령(공화제) 또는 국왕(입헌 군주제)이 가지고, 행정부 수반으로서의 권한은 총리가 가진다. 그리고 이원집정부제는이 둘의 중간형태로서, 행정부 수반으로서의 권한을 대통령(국가원수)과 총리가 나눠 가진다. 즉 내각제와 이원집정부제는 권력이 분산되는 특징이 있다.

즉 어느 정부형태이든간에 대통령은 국가원수로서의 권한을 가지되, 행정부 수반으로서의 권한까지 다 가지면 대통령 중심제, 행정부 수반으로서의 권한을 총리가 가지면 내각제, 대통령과 총리가 나눠서 가지면 이원집정부제인 것이다.

또한 대통령 중심제는 선거(대선)에서의 승자(1위)가 모든 행정권력을 갖는 승자독식 시스템인데 반해, 내각제는 연정이 일상화되어 있어[3] 권력 분산적 성격이 강하다.

2.2. 행정부의 성립 및 존속의 독립[편집]

대통령 중심제에서 행정부는 그 성립, 조직 및 존속이 입법부인 의회로부터 독립해 있는 것이 원칙이다. 즉 행정부의 수반으로서의 권한을 가지는 대통령은 국민에 의하여 선출되며 정부는 대통령의 자유의사에 따라 조직되는 것이 원칙이다. 나라마다 부통령을 두기도 한다.

또한 대통령의 의회 해산권이 없는 대신 의회의 대통령 불신임권을 인정하지 아니한다. 따라서 내각이 무능할 경우 언제든지 해임될 수 있는 내각제에서의 총리와 달리, 대통령은 그 임기 동안은 국회의 신임을 조건으로 하지 않기에 명실상부한 행정부의 수장으로서 존재한다. 그렇기 때문에 행정부는 대통령의 임기 동안은 동일정권이 유지된다. 특히 미국에서는 대통령에 소속하는 내각(Cabinet)도 법적으로는 대통령의 단순한 보조기관이나 자문기관에 지나지 않으며, 이런 의미에서 미국의 대통령은 명실상부한 독임제 행정부 수장이다.[4]

대통령 중심제에서는 국회의원과 행정부 공무원의 겸임이 인정되지 않는 것이 원칙이다. 즉, 직업공무원에 속하는 행정부 공무원은 물론이고 행정 각 부 장관, 차관과 같은 정치적 공무원(정무직) 역시 국회의원직과의 겸임이 금지되는 것이 원칙이다. 따라서 실권을 가진 행정부 수장인 대통령도 국회와 대립하는 지위에 있는 만큼 국회의원 겸임이 금지된다. 하지만 대한민국은 의원 내각제적 요소가 있어서 일부 사항이 예외이다. 문서 참고.

대통령 중심제에서는 행정부의 법률제안권(법률안 발의권한)이 없고 행정부 공무원의 의회에서의 출석 및 발언권 역시 인정되지 않는 것이 원칙이다. 미국의 예를 들면, 정부의 법률제안권은, 수권규정이 헌법에 명문화되지 않았기 때문에 인정되지 않는다고 해석되고, 행정부 공무원의 국회 본회의에서의 출석발언의 금지는 엄격한 헌법해석이라기보다는 권력분립을 존중한다는 정치적 입장에서 유래된 것이라 할 수 있다. 역시 대한민국의 경우엔 예외다.

그리고 이 제도에서는 의회와 행정부 양자간의 견제와 균형이 강조된다. 그래서 미국에서는 대통령이 법률안거부권(Veto)을 가지는 대신, 의회는 조약의 비준과 고급공무원 임명에 대한 동의권을 가진다. 또 일반적으로 의회는 행정기관의 설치와 활동에 관한 법률제정, 예산심의, 국정조사, 탄핵 등을 통하여 행정부를 견제하고 있다.

이와 같이 대통령 중심제는 무엇보다도 행정부와 국회의 상호적 독립 또는 분리, 즉 권력분립을 그 본질적 요소로 한다. 그러나 현대민주정치의 필연적 현상형태인 정당정치가 발전함에 따라 대통령제의 이러한 권력분립도 변모를 하지 않을 수 없게 되었다. 예를 들면, 미국에서는 양대정당의 발달로 말미암아, 법적인 권력분립주의는 대통령 소속 정당과 의회내 다수당이 같을 경우에는 정당을 통하여 실제로 권력융화주의를 나타내는 듯한 변용을 하고 있다. 그러나 그것은 어디까지나 실제로 지나지 않고, 법적으로는 권력분립주의가 철저히 지켜지고 있다. 그러므로 의원 내각제와 다를 뿐 아니라 대통령의 임기(4년)와 국회 양원의원의 임기(상원의원 6년, 하원의원 2년)의 차이로 말미암아 대통령 소속 정당과 국회내 다수당의 인원이 달라짐으로써 국정의 실제 운용에 있어서도 권력분립의 원리가 전형적으로 나타나는 때가 있다.

3. 장점[편집]

  • 대통령과 의원의 임기가 모두 보장되어[5] 내각제보다 정부가 안정될 수 있고, 행정수반의 지도력도 더 강하게 발휘될 수 있다. 또한 임기보장의 결과 국정을 단기, 장기 플랜을 가지고 계획적으로 운영할 수 있다.

  • 국가원수와 행정수반이 동일인이므로, 국가의 두 중요한 권한(국가원수의 권한, 행정부 수반의 권한) 행사에 일관성이 있다.

  • 대통령 중심제와 대비되는 정부형태인 내각제에서는 의회가 사실상 여대야소일 수 밖에 없다. 왜냐하면 의회에서 과반의석을 차지한 정당이 있으면 그 정당이 단독으로 정부를 구성하고, 만약 과반의석을 차지한 정당이 없으면 둘 이상의 정당이 연립하여 정부를 구성하기 때문에 여당이 과반의석을 차지할 수 밖에 없다. 물론 간혹 과반을 차지하지 않은 정당이 정부를 구성할 때도 하는데(소수정부)[6] 이런 경우는 극히 예외적이다. 따라서 내각제는 여대야소의 특성상 의회의 대정부 견제 기능이 약화될 우려가 있다. 반면 대통령 중심제에서는 여대야소, 여소야대 그 어느 것도 가능하다. 따라서 대통령 중심에에서는 의회가 여소야대일 경우 대정부 견제 기능이 충실히 행해질 수 있다. 그런데 이건 양날의 검으로 작용할 수 있다. 여소야대일 경우엔 집권세력이 자신의 정책을 마음껏 펼쳐보지 못하고 야당의 발목잡기에 막힐 수가 있기 때문이다.

  • 3권 분립 정신에 보다 더 가까운 정부형태다. 다만 대통령 중심제 역시 여당이 의회내에서 과반의석을 차지한 여대야소일 경우에는 내각제처럼 입법부와 행정부간의 융화가 일어난다.

4. 단점[편집]

  • 대통령에 대한 불신임권과 의회해산권이 없기 때문에, 당선 이후 대통령이 미쳐날뛰거나 의회가 폭주해도 견제할 방법이 적다. 법 질서를 파괴하는 수준이 아니라면, 의원도 대통령도 임기 중에 끌어내릴 수 없다. (반면 내각제에서는 총리가 법을 위반한 일이 없더라도, 단지 무능하다는 이유만으로도 총리를 끌어내릴 수 있고, 반대로 총리는 현재의 의회가 민심과 동떨어져 있다고 생각할 경우 언제든지 해산하고 조기총선을 치를 수 있다.)

  • 대통령 중심제는 승자독식 시스템이다. 즉 대선에서의 1등이 모든 행정 권력을 가진다. 반면 2등 이하는 아무런 행정 권력을 갖지 못한다. 쉽게 말해 All or Nothing 게임이다. 따라서 대통령 중심제 하의 정당들에겐 대선에서 1등이 아니면 의미가 없고, 그 결과 정당들 간에 다음 대선때까지 '너 죽고, 나 살자'식의 극한 대결이 펼쳐지는게 보통이다. 특히 야당은 현 정부 및 집권당이 망하길 바라며, 사사건건 정략적인 국정 발목잡기를 하려는 유혹에 빠진다. (반면 내각제에서는 어느 한 정당이 과반의석을 차지하지 않는 한, 승자독식은 일어나지 않는다. 보통은 비슷한 이념의 정당들끼리 연합하여 과반의석을 이룬 뒤, 공동 정부, 즉 연정을 구성한다. 따라서 내각제에서는 선거에서 1등을 하지 못하여도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에, 대통령제에서와 달리 정당들 간에 "너 죽고, 나 살자"식의 극한대결은 잘 일어나지 않는다.)

  • 내각제에서는 보통 의회의 과반의석을 차지한 세력이 집권하므로 거의[7] 여대야소일 수 밖에 없고, 따라서 야당의 국정 발목잡기는 원천적으로 불가능한 반면, 대통령 중심제에서는 여소야대도 가능하다. 그리고 대통령 중심제에서 여소야대 상황이 펼쳐지면, 행정부의 정책을 입법부가 입법으로 뒷받침해주지 않을 수 있고, 특히나 야당의 악의적 발목잡기가 행해지면 대통령이 그 뜻을 제대로 펼칠 수가 없을 수 있다.

  • 대통령의 궐위시 타격이 크다. 다만 이를 보완하기 위해 부통령 등의 직책이 존재한다.

  • 임기말 레임덕이 빈번하게 일어난다. 특히 단임제의 경우 더더욱 그러하다.

  • 국외자(Outsider)가 출현할 수 있다. 정치적 이력이 전혀 없던 사람이 대중적 인기를 바탕으로 갑툭튀해서 국가원수가 될 수 있다는 것이다. 도널드 트럼프, 우고 차베스가 대표적 케이스이다.

5. 대통령 중심제는 '민주주의'에 적합한가?[편집]

대통령 중심제는 대통령 1인에게 권한이 집중되어 있기 때문에 내각제에 비해 독재의 위험성이 크다. 반면 내각제는 국가원수로서의 권한은 대통령이 가지고, 행정부 수반으로서의 권한은 총리가 가진다는 점에서 권력이 분산되어 있고, 또 내각제는 둘 이상의 정당들간 연정이 일상화되어 있다는 점[8]에서도 권력 분산적 성격이 강하다. 그렇기에 내각제 지지자들은 대통령 중심제를 민주정치와 정당정치가 발달하지 못한 후진국들이나 개발도상국들이 주로 시행하는 제도이며 본질적으로 민주주의와 어울리지 않는 제도라고 평가한다.

실제로 현재 아시아아프리카, 중동, 그리고 과거 남아메리카[9]에 위치한 많은 개발도상국에서 많은 국가 지도자들이 대통령 중심제를 이용해 수십 년간 장기간 집권하면서 독재를 펼쳐왔다. 사실 멀리 볼 것도 없다.당장 대한민국1948년부터 1987년까지 그랬다. 독재자 출현이 쉽다는 점을 대통령 중심제의 결함이라고 바로 단정하기는 어렵지만, 민주주의가 정상적으로 돌아가는 유럽에서도 공화국들인 국가들 중 대부분은 의원내각제거나 이원집정부제를 택한 나라들이 많지 대통령 중심제 국가는 없다고 봐도 무방하고, 여타 선진국 중에서도 대통령 중심제를 시행하는 나라는 거의 없다. 사실상 미국과 한국 정도 밖에 없다고 해도 무방하다. 미국은 자타공인 세계 최강국이고, 한국도 그나마 아시아에서 민주주의가 정상적으로 돌아가는 국가들 중 하나라는 걸 보면 제도 문제가 아니라 실행하는 사람 문제라고 볼 여지는 있지만, '시스템이 아니라 사람의 문제'라는 논리만을 밀고 나가면, 세상에 안 좋은 시스템이 없어지므로 조심스럽게 제기되어야 할 문제이다.

그 밖에 더 상세한 내용은 대통령제가 변질된 신 대통령제 문서 참고.

6. 대통령 중심제를 시행하는 국가[편집]

6.1. 애매한 경우[편집]

  • 남아프리카공화국: 대통령이 국가원수이고 정부수반이지만 대통령이 국회에서 간선으로 선출되고 보통 다수당의 대표가 대통령이 된다. 그 외에도 국회의원이 장관직을 겸하고 대통령이 국회를 해산할 수 있는 등 사실상 대통령이 총리 역할을 하는 의원 내각제 국가다.

  • 러시아: 행정부 수반이 대통령이 아닌 총리[10]이기 때문에 일단 이원집정부제 형태를 취하고 있지만 실제로는 이 총리를 대통령이 임명(국회 동의가 필요)하므로 대통령 중심제나 다름없는 모습으로 운영되고 있다.

  • 스위스: 대통령제이기는 하지만 대통령 고유의 통치 권한이 없는 명목상의 국가 대표직에 불과하므로 '대통령 중심제' 라고는 할 수 없다.

  • 중화민국: 러시아와 유사한 사례. 이원집정부제의 총리에 해당하는 행정원장이 행정부 수반이지만 이 나라는 행정원장 임명에 국회 동의조차 필요없다.

  • 프랑스: 대통령의 권한이 강한 이원집정부제다.

7. 관련 문서[편집]

[1] 예를 들어 대한민국에서는 제18대 대통령인 박근혜가 헌법 및 법률 위반을 이유로 탄핵되었는데, 만약 박근혜에게 중대한 법 위반 행위가 없이 단지 정치적으로 무능했을 뿐이었다면 탄핵은 불가능하고, 끌어내릴 다른 법적인 방법은 없었다.[2] 하지만 현실에서는 대통령제 역시 내각제와 마찬가지로 여당을 매개로 입법부와 행정부 간에 일정부분 긴밀한 연결관계가 형성되어 있다. 특히 의회가 여대야소일 경우에는 입법부와 행정부 사이의 관계는 내각책임제와 별 다를 바 없게 된다.[3] 어느 한 정당이 과반의석을 차지하지 못한 이상, 내각제에서 연정은 필수적이다. 다만 소선거구제로 선거를 치르는 영국 같은 곳은 거대 양당(노동당, 보수당) 중에서 한 정당이 과반 의석을 차지하는게 보편적이라 연정이 자주 나타나진 않는다. 반면 비례대표제 또는 연동형 비례대표제로 선거를 치르는 여타 유럽 국가들에서는 어느 한 정당이 과반의석을 차지하는 경우는 흔치 않아 연정이 일상적으로 나타난다.[4] 단, 의회는 대통령을 포함한 행정부 고위공무원에 대하여 그들이 중대한 법 위반 행위를 하였을 경우 탄핵소추를 할 수 있으므로 임기가 완전히 보장되는 것은 아니다. 그러나 탄핵소추되었다고 바로 직책이 박탈되는건 아니며, 제 3의 기관이 탄핵심판을 하여 탄핵여부를 최종 결정하게 된다. 미국을 예로 들때 하원의회가 탄핵소추권을 가지고 있고 상원의회가 탄핵심판권을 가지고 있다.[5] 대통령 중심제에는 내각불신임권과 의회해산권이 없다. 만일 있을 경우 독재에 철저하게 악용된다는 것은 한국의 정치사만 봐도 알 수 있다.[6] 가령 원내 제1당이 과반 의석을 차지하지 못한 상태에서, 나머지 정당들이 연립정부를 구성하지 않으면, 원내 제1당이 정부를 담당할 수 밖에 없는데 이 경우엔 내각제에서도 여소야대가 된다[7] 간혹 과반의석을 차지하지 않은 세력이 집권(소수정부)하기도 하지만, 극히 예외적인 경우다.[8] 어느 한 정당이 과반의석을 차지하지 못한 이상, 내각제에서 연정은 필수적이다. 다만 소선거구제로 선거를 치르는 영국 같은 곳은 거대 양당(노동당, 보수당) 중에서 한 정당이 과반 의석을 차지하는게 보편적이라 연정이 자주 나타나진 않는다. 반면 비례대표제 또는 연동형 비례대표제로 선거를 치르는 여타 유럽 국가들에서는 어느 한 정당이 과반의석을 차지하는 경우는 흔치 않아 연정이 일상적으로 나타난다.[9] 2016년 현재 남아메리카에는 장기집권 중인 독재자는 없다.[10] 비교하자면, 한국 역시 러시아의 총리와 비슷하게 국무총리가 있지만, 한국은 총리가 아닌 대통령이 행정부 수반이다.

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